——2024年1月11日在省十四屆人大常委會第七次會議上

省人大常委會法制工作委員會主任 趙建陽

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

對省和設區(qū)的市人民政府制定的規(guī)章，省政府、省監(jiān)委、省法院、省檢察院制定的規(guī)范性文件，以及設區(qū)的市人大及其常委會作出的決議、決定等規(guī)范性文件進行備案審查，是憲法法律賦予省人大常委會的一項重要職權(quán)，是省人大常委會履行法律監(jiān)督職責的一項重要工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從推進全面依法治國、加強憲法法律實施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對備案審查工作作出一系列決策部署。全國人大常委會認真貫徹黨中央決策部署，引領和推動各級人大常委會全面開展、扎實推進備案審查工作，逐步實現(xiàn)顯性化、制度化、常態(tài)化。省委也多次對備案審查工作作出部署、提出要求。

2019年以來，在省人大常委會黨組和主任會議領導下，省人大常委會法制工作委員會與省人大各專門委員會、常委會各工作機構(gòu)密切配合，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平法治思想，全面貫徹黨中央決策部署和省委部署要求，認真落實中央和省委人大工作會議精神，緊緊圍繞“強富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設的法治需求，按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求，積極履行職責，不斷開拓創(chuàng)新，備案審查工作取得新進展、新成效。

一、落實“有件必備”，拓展備案范圍，努力提高備案質(zhì)量

備案是備案審查工作的基礎。五年來，我們按照全國人大常委會的部署要求，積極推動將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，努力實現(xiàn)“有件必備”。

（一）逐步實現(xiàn)備案全覆蓋。2020年7月將省監(jiān)委、省法院、省檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案范圍，2023年4月將省政府辦公廳印發(fā)的規(guī)范性文件納入備案范圍，實現(xiàn)了備案全覆蓋。五年來，共接受備案規(guī)范性文件514件，其中省政府規(guī)章61件，省政府規(guī)范性文件90件，省法院規(guī)范性文件11件，省檢察院規(guī)范性文件3件，設區(qū)的市人大及其常委會決議、決定等規(guī)范性文件207件，設區(qū)的市政府規(guī)章142件。

（二）不斷提升報備規(guī)范化。嚴格執(zhí)行核查通報制度，每年年初對上一年度備案情況進行核查，核定報備率、及時率、規(guī)范率。對核查發(fā)現(xiàn)的漏報和報備不及時、不規(guī)范，以及審查發(fā)現(xiàn)的文件內(nèi)容不合法、不適當?shù)葐栴}，予以通報，并及時與有關(guān)單位溝通，督促規(guī)范報備行為、提高報備質(zhì)量、改進文件制定工作。五年來，文件報備規(guī)范化水平逐年提升，報備準確率、及時率均保持在90%以上。

（三）大力推進報備電子化。2020年1月，建成并開通全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺，形成覆蓋省市縣三級人大的備案審查“一張網(wǎng)”，使用主體達6244個，實現(xiàn)備案審查工作全流程電子化。2023年10月，依托數(shù)字人大建設，將備案審查信息平臺用戶延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使用主體增加到7110個。全省人大備案審查工作在同一個平臺運行，有力推動了備案審查工作正?；?、規(guī)范化、信息化。

二、推進“有備必審”，完善審查方式，持續(xù)提升審查質(zhì)效

審查是備案審查工作的核心。五年來，我們健全審查責任制、嚴把審查質(zhì)量關(guān)，積極做到主動審查全覆蓋、審查建議必處理、專項審查有側(cè)重，打好審查組合拳，努力提高審查工作質(zhì)量和效果。

（一）落實審查責任，扎實開展主動審查。堅持同步審查，對報送備案的文件，逐一分送相關(guān)專工委審查，法工委同步進行審查。堅持開門審查，每份文件委托1-2名備案審查咨詢專家進行研究，發(fā)揮專家學者和專業(yè)人員在備案審查工作中的作用。堅持集體審查，對審查發(fā)現(xiàn)可能存在問題的文件，集體研究、充分討論，五年共召開文件審查會50多次。

（二）回應社會關(guān)切，認真處理審查建議。2020年在江蘇人大網(wǎng)開通審查建議在線提交平臺，暢通群眾訴求表達渠道。五年來共收到公民、組織提出的審查建議76件，涉及勞動人事爭議調(diào)解仲裁、物業(yè)管理、人口與計劃生育、工傷保險、渣土車管理等方面內(nèi)容。我們對審查建議逐一認真研究、分類處理。對建議審查的文件不屬于省人大常委會備案審查范圍的，移交相關(guān)單位處理；對屬于省人大常委會備案審查范圍的，啟動審查程序，會同相關(guān)專工委和有關(guān)部門研究提出處理意見。處理情況和審查結(jié)論及時反饋審查建議提出人。

（三）聚焦重點領域，積極推進專項審查。五年來，圍繞貫徹落實黨中央決策部署、貫徹實施重要法律法規(guī)，對相關(guān)領域的文件開展集中清理和專項審查工作。一方面，根據(jù)全國人大常委會統(tǒng)一部署，先后組織對涉及生態(tài)環(huán)境保護、民法典、長江流域保護、人口與計劃生育、行政處罰、動物防疫、野生動物保護、食品藥品安全、生態(tài)日、行政復議等方面的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進行集中清理和專項審查。另一方面，根據(jù)健全完善我省法規(guī)制度體系的需要，對涉及公共衛(wèi)生、民生和安全生產(chǎn)的地方性法規(guī)，市容環(huán)衛(wèi)領域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件，涉及人大制度的省地方性法規(guī)，以及涉及地方組織法的人大規(guī)范性文件，自主組織開展集中清理和專項審查。通過集中清理和專項審查，修改省法規(guī)80件次，廢止省法規(guī)30件，推動有關(guān)方面修改廢止了法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件1289件次，為相關(guān)領域黨的方針政策和法律法規(guī)的貫徹實施掃除了障礙。

三、堅持“有錯必糾”，增強制度剛性，切實維護法治統(tǒng)一

糾錯是備案審查工作的關(guān)鍵。我們始終堅持正確方向、堅守法治原則，牢牢把握合憲性、政治性、合法性、適當性審查標準，嚴肅對待發(fā)現(xiàn)的問題，審慎處理存在問題的文件。對每一件可能存在問題的文件，聽取制定機關(guān)的解釋和說明，征求專家學者和利益相關(guān)方意見，并與相關(guān)專工委、省司法廳和有關(guān)部門會商研究。對專業(yè)性強的疑難問題，邀請有關(guān)專家學者和專業(yè)人員進行論證。對爭議較大的法律問題，請示全國人大常委會法工委。在認真研究論證的基礎上，對存在問題、確需糾正的文件提出審查意見。五年來，共督促、推動制定機關(guān)糾正規(guī)章和其他規(guī)范性文件14件。主要有以下情形：

——有的文件內(nèi)容不符合黨中央方針政策。有的規(guī)章將“有本市機動車駕駛證”作為出租汽車駕駛員在本市從事營運活動的條件，不符合黨中央關(guān)于“引導勞動力要素合理暢通有序流動”“營造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求。

——有的文件內(nèi)容與上位法相抵觸。有的規(guī)章關(guān)于勞動人事爭議仲裁委員會未在法定期限內(nèi)對勞動人事爭議作出裁決，是否應當繼續(xù)審理的規(guī)定，與勞動爭議調(diào)解仲裁法立法精神和國家有關(guān)規(guī)定不一致。有的人大文件規(guī)定“不屬于本級人大及其常委會、人民政府、監(jiān)察委員會、中級人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍的”不應當作為代表建議提出，限縮了代表提出建議、批評和意見的范圍，違背了代表法的原則精神和立法原意。

——有的文件內(nèi)容不符合行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規(guī)定。有的規(guī)章對違法行為只規(guī)定了罰款，遺漏了上位法規(guī)定的“責令生產(chǎn)經(jīng)營單位停產(chǎn)停業(yè)整頓”的處罰種類。有的規(guī)章對違法行為規(guī)定的罰款，突破了上位法規(guī)定的處罰幅度。有的規(guī)章對上位法規(guī)定的違法行為增設罰款處罰。有的規(guī)章增加了上位法規(guī)定的許可條件。有的規(guī)章將上位法規(guī)定需要許可的事項改為備案。有的規(guī)章對行政委托作出的規(guī)定與行政處罰法、行政許可法不一致，可能造成理解歧義、執(zhí)行不當。有的規(guī)章規(guī)定供電、供氣等企業(yè)不得為特定違法行為人提供服務，違背了行政強制法關(guān)于“行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定”的規(guī)定，侵害了居民基本生活權(quán)利。

——有的文件內(nèi)容超越制定機關(guān)的法定權(quán)限。有的規(guī)章規(guī)定“一方當事人不同意繼續(xù)審理的，勞動人事爭議仲裁委員會應當作出終結(jié)審理決定，當事人可以自收到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟”。有的人大文件規(guī)定的暫停執(zhí)行代表職務、代表資格終止的情形與代表法的規(guī)定不一致。根據(jù)立法法的規(guī)定，涉及訴訟制度的事項，涉及人民代表大會的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項，只能制定法律。

四、完善制度機制，推進能力建設，不斷夯實工作基礎

制度和能力建設是備案審查工作的必要支撐。五年來，我們圍繞打基礎、管長遠這一目標，著力加強備案審查制度和能力建設，扎實推進備案審查工作往深里走、往實里走。

（一）著力健全工作制度體系。2020年7月省人大常委會全面修訂《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，拓展備案范圍，明確審查標準，豐富糾錯方式，健全制度機制。2021年11月省人大常委會主任會議修改《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》，細化工作程序，完善文書格式，進一步推進備案審查工作制度化、規(guī)范化。

（二）推動落實專項報告制度。根據(jù)黨中央關(guān)于健全各級人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度的部署，2018年省人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，2020年將人大常委會聽取備案審查專項工作報告寫入修改后的省備案審查條例，推動市縣人大常委會落實報告制度，2021年實現(xiàn)13個設區(qū)的市人大常委會全覆蓋，2022年實現(xiàn)全省95個縣級人大常委會全覆蓋，有力推動了備案審查工作顯性化、常態(tài)化。

（三）初步構(gòu)建銜接聯(lián)動機制。貫徹落實黨中央關(guān)于建立健全備案審查銜接聯(lián)動機制的要求，積極加強與省司法廳、各設區(qū)市人大常委會的溝通協(xié)作，通過雙重備案聯(lián)動、移送審查、相互征求意見、協(xié)調(diào)審查內(nèi)容、開展業(yè)務交流等方式，初步建立起一套協(xié)同各方、便于操作的備案審查銜接聯(lián)動工作機制，為順暢有效開展備案審查工作、增強備案審查制度整體成效提供制度保障。

（四）充分發(fā)揮專家學者作用。2021年，為適應備案審查范圍擴展到監(jiān)委和法院、檢察院規(guī)范性文件，審查的文件數(shù)量更多、專業(yè)性更強的新情況，對備案審查咨詢專家組進行屆中調(diào)整，擴充人員數(shù)量、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。2023年在任期屆滿后，重新遴選確定39位專家學者和專業(yè)人員，組建新一屆備案審查咨詢專家組。專家學者和專業(yè)人員的深度參與，為備案審查工作提供了智力支持。

（五）建成開通江蘇省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫收錄全省各級國家機關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件，并對入庫文件實行全生命周期管理，具備數(shù)據(jù)分類展示、檢索、預覽、下載以及法規(guī)草案征求意見、審查建議在線提交等功能，免費向社會開放，持續(xù)為公眾提供“看得見、找得著、用得上”的優(yōu)質(zhì)公共法律服務產(chǎn)品。數(shù)據(jù)庫上線運行兩周以來，共有1068個國家機關(guān)門戶網(wǎng)站設置數(shù)據(jù)庫訪問鏈接，訪問量快速增長，單日最高訪問量達25039人次。

五年來，省人大常委會的備案審查工作進展順利，成效顯著。但是，對照黨中央和全國人大常委會的部署要求，對照人民群眾的關(guān)切期盼，還存在一些差距和不足，如有關(guān)方面對備案審查工作的重視程度還不平衡，有的機關(guān)存在制發(fā)文件不規(guī)范、規(guī)避備案審查的情況，備案審查力量薄弱、能力不足的問題依然存在，備案審查銜接聯(lián)動機制尚不健全，對市縣人大備案審查工作的指導還需加強，這些都需要我們在今后的工作中不斷加以改進。

黨的二十大報告提出，“完善和加強備案審查制度”。習近平總書記強調(diào)，要“加強對憲法法律實施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，堅決糾正違憲違法行為”。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議通過了關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定，對完善備案審查制度，加強和改進備案審查工作，作出新部署、提出新要求。做好新時代備案審查工作，意義重大，使命光榮。今后一段時期，我們將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，努力踐行全過程人民民主重大理念，以全面落實全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定為重要契機，穩(wěn)中求進推動備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展，為在法治軌道上全面推進中國式現(xiàn)代化江蘇新實踐做出積極貢獻。

一要著力完善制度機制。根據(jù)全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定以及即將修改的監(jiān)督法，結(jié)合我省備案審查工作實際，及時研究修改省備案審查條例，使備案審查制度更加完備、更加有效。進一步健全與黨委政府備案審查工作的銜接聯(lián)動機制，建立完善數(shù)據(jù)共享、疑難問題會商、信息交流等工作制度，發(fā)揮備案審查制度合力。

二要著力加強能力建設。結(jié)合人大機構(gòu)改革，推動縣級人大常委會規(guī)范設置法制工作委員會，具體承擔備案審查工作。加強人大備案審查隊伍建設，提升發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、推動解決問題的能力。繼續(xù)完善備案審查信息平臺和法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，以信息化、智能化賦能備案審查工作。優(yōu)化社會力量參與機制，更好發(fā)揮專家智庫的重要作用。

三要著力提升質(zhì)量效果。加強理論和實務研究，細化審查標準，優(yōu)化審查流程，改進調(diào)研論證，強化說法說理，提升審查工作科學化水平。審慎處理發(fā)現(xiàn)問題，支持依法探索創(chuàng)新，加大督促糾錯力度，加強宣傳推介工作，講好人大備案審查故事，努力做到政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一，不斷擴大備案審查制度的社會影響。

四要著力發(fā)展人民民主。堅持備案審查工作與代表工作相結(jié)合，發(fā)揮代表作用，回應代表關(guān)切。探索在備案審查工作中發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用的方式方法。進一步暢通人民群眾訴求表達渠道，認真做好審查建議的研究、處理和反饋工作，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。

五要著力強化上下聯(lián)動。省市縣三級人大聯(lián)動，貫徹落實好全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定。支持市縣人大常委會在實踐中探索備案審查新機制、新方法。積極開展工作培訓和案例交流指導。適時召開全省人大備案審查工作經(jīng)驗交流會，總結(jié)實踐經(jīng)驗，加強交流互鑒，推動全省各級人大備案審查工作再上新臺階、取得新成效。

以上報告，請審議。